Процессы глобализации - объективная реальность, с которой мы сталкиваемся постоянно, часто не задумываясь об этом. Мир становится «теснее», от него нельзя отгородиться «железным занавесом». Началом процессов глобализации можно считать эпоху Великих географических открытий, приведшей к активной колониальной политике ведущих морских и сухопутных держав, развитию мировых религий и мировой торговли. Процессами глобализации определяется сегодня деятельность большинства международных организаций (ООН, МВФ, Всемирного банка, ВТО[[1]], ИСО[[2]] и многих других).
Всемирная торговая организация имеет решающее влияние на правовое регулирование в сфере международной торговли (глобального рынка). Цель деятельности ВТО - либерализация торговли через устранение технических барьеров, а ее инструменты - хозяйственное право и международная стандартизация. На 1 января 2002 членами ВТО являются 144 страны.[[3]]
Часть 1. Глобализация и рынок. Россия не может оставаться в стороне от процессов глобализации, и перспективы присоединения России к ВТО обусловлены задачами современной торговой политики страны. Однако на этом пути нас ждет ряд проблем. Как свести их к минимуму - этот вопрос беспокоит сегодня не только членов Правительства и парламентариев. Он был и остается предметом активного обсуждения в самых широких слоях бизнеса, в объединениях и союзах предпринимателей, в том числе Российском межрегиональном союзе предпринимателей текстильной и легкой промышленности (РМСПТиЛП), Российском союзе товаропроизводителей (РСТ), Всеобщей конфедерации профсоюзов и др.
Сегодня рынок продукции текстильной и легкой промышленности (ТЛП) - один из наиболее обширных среди товарных рынков предметов потребления. Что же ждет отечественную отраслевую промышленность, если Россия присоединится к ВТО?
По перспективам и проблемам присоединения к ВТО существуют разные мнения. До присоединения к ВТО России необходимо решить комплекс важнейших общегосударственных задач: по реформированию законодательства, нормативной базы, тарифным и нетарифным мерам защиты рынка и поддержки отечественных товаропроизводителей. Серьезные опасения в отрасли вызывает физический и моральный износ оборудования, неразвитость систем телекоммуникаций и информационного обеспечения, кадровые и социальные аспекты и т.д.
К сожалению, позицию Правительства РФ в отношении ТЛП можно охарактеризовать лозунгом: «спасение утопающих - дело рук самих утопающих!». Действительно, в ТЛП - нет государственной собственности (для примера, в Китае - более 50%). Но ведь дело не только в интересах товаропроизводителей, значительная часть продукции ТЛП связана с обеспечением технических нужд и иных государственных интересов. Пустить всё на самотек, в расчете, что открытый рынок «сам все отрегулирует» - значит отказаться от важнейшего сектора российской промышленности, обеспечивающего среди прочих и потребности национальной безопасности. А ведь во времена СССР легкая промышленность давала до 25% (!) поступлений в бюджет. И сегодня вложения в сектор ТЛП являются высокорентабельными из-за короткого производственного цикла и быстрой оборачиваемости средств.
Терминология. В данном цикле статей понятие «продукция текстильной и легкой промышленности» (ТЛП) используется как в традиционном смысле, так и (в некоторых случаях) - как эквивалент понятия «текстиль» в широком смысле, принятом в международной практике. К текстилю в этом смысле относят: волокно, пряжу, галантерейные изделия, полотна (ткани, трикотажные, нетканые), в том числе технические (холст, сети, геотекстиль и др.), напольные покрытия (ковры и др.), трикотаж, швейные изделия (одежду и белье), специальную и рабочую одежду, медицинские изделия из текстиля и др. Аналогично по международной классификации стандартов (МКС) к продукции швейной промышленности наряду с одеждой относят и обувь.
Комплексность подхода. Независимо от конечного назначения производство продукции ТЛП следует рассматривать как комплекс, в котором партнерами являются: производители сырья, производители выпускных форм материалов (изделий), дистрибьюторы, производители швейных изделий (одежда и обувь) и других товаров (изделий), оптовики, розничные продавцы, испытательные лаборатории, органы технического регулирования производства и обращения продукции. Область применения продукции ТЛП разнообразна (бытовое, техническое, медицинское, специальное назначение). Доля продукции технического назначения достаточно велика. Так, в США, странах ЕС и др. доля бытового текстиля (home textile) может составлять до 40 % емкости внутреннего потребительского рынка, а остальные 60 % относятся к области текстиля технического и иного назначения.
Емкость рынка продукции ТЛП. Рынок ТЛП постоянно развивается, при этом совокупная численность его покупателей (потребителей) не поддается точной статистике. Многообразие потенциальных и фактических потребителей (включая третьих лиц, не использующих конкретный товар) оказывает обратное влияние на производителей, заставляя их учитывать фактор моды, экологический аспект, тарифные и нетарифные ограничения. Следует учитывать, что структура спроса на продукцию ТЛП определяется социальным статусом, т.е. занятостью и уровнем оплаты труда.
Глобализация на рынке ТЛП определяется следующими факторами:
1) между странами идут активный товарообмен и разделение труда, обусловленные борьбой за передел рынка. При этом наиболее трудоемкие и экологически рискованные процессы в основном сосредоточены в развивающихся странах с дешевой рабочей силой, тогда как колорирование и заключительная отделка тканей, пошив качественных швейных изделий (одежды и обуви), как правило, в развитых странах;
2) с целью снижения себестоимости продукции расширяется региональная кооперация и производство товаров известных брендов в странах третьего мира;
3) меняется структура потребления сырья, возрастает доля химических волокон, искусственной кожи со свойствами, близкими натуральному сырью;
4) рынок продукции ТЛП все больше приобретает черты транснационального рынка, благодаря его участникам, продвигающим на него свои товары в результате поглощения конкурентов в рыночных сегментах или путем расширения разнообразия (диверсификации) бизнеса;
5) средний и малый бизнес предъявляют справедливые права рассчитывать на специфические рыночные «ниши», в которых трудозатраты и технология не являются критичными факторами;[[4]]
6) вследствие автоматизации производства продолжает снижаться доля трудозатрат в себестоимости продукции, что также прямо влияет на уровень занятости населения;
7) расширяется борьба против фальсификации и незаконного использования авторитетных брендов, это находит поддержку у потребителей, заинтересованных в гарантированном качестве и подлинности изделий;
8) усиливается тенденция к либерализации торговли[[5]] путем устранения технических барьеров в торговле (ТБТ)[[6]] в части обязательных требований к продукции;
9) информационная революция, развитие информационно-коммуникационных технологий (далее ИТ) оказывает активное воздействие на все другие факторы глобализации.
Таким образом, усиление борьбы за глобальный рынок продукции ТЛП ведет к тому, что страны, являющиеся традиционными «игроками на рынке», должны постоянно проводить техническое переоснащение и технологическое развитие производства, совершенствовать маркетинг и диверсифицировать свою деятельность. При этом для удержания своих позиций на рынке они не должны прибегать к созданию дополнительных ТБТ, что выполняется далеко не всегда.
Не ослабевает стремление стран - лидеров мирового рынка ТЛП к экспансии на потенциально привлекательный российский рынок. В связи с этим на данном этапе в России важнейшую социальную роль продолжает играть сертификация продукции ТЛП (объективная оценка соответствия третьей стороной).
В свою очередь, глобализация рынка ТЛП активизирует развитие международной стандартизации, как инструмента продвижения на рынок и защиты технологий стран-экспортеров. Происходит это потому, что требования ВТО стимулируют устранение технических барьеров в торговле (ТБТ), благодаря унификации (гармонизации) обязательных требований к продукции в технических регламентах, а также соблюдению принципа «один стандарт - один метод испытаний - один документ о соответствии».
Для России на данном этапе это создает объективные трудности. Можно предполагать, что развитие интеграционных процессов в рамках СНГ будет способствовать их преодолению. Однако вызывают крайнюю обеспокоенность перспективы Таможенного союза стран СНГ и Союза «Россия - Беларусь», в случае их присоединения к ВТО в разное время и на разных условиях.[[7]]
Технические барьеры в торговле (ТБТ) могут быть следствием как технического законодательства,[[8]] так и тарифов и квот, обусловленных необходимостью защиты национальных интересов страны-импортера.
Техническое законодательство создает правовую и нормативную базу для предотвращения вывода на рынок опасной и низкокачественной (неполноценной) продукции ТЛП. Техническое регулирование этих процессов осуществляется преимущественно в форме обязательной сертификации продукции ТЛП, которая в условиях России доказала свою эффективность. Стало реальностью, что для продвижения продукции ТЛП зарубежных изготовителей на российский рынок имеет значение как собственный бренд, так и бренд органа по сертификации.
Возникновению ТБТ способствуют различия в подходе к управлению качеством и защитой потребителей на крупнейших региональных рынках (ЕС и США), в частности, применительно к маркированию содержания волокна, требований к проведению испытаний на пожароопасность, системе предупредительной маркировки (символов по уходу).
Назовем другие важные факторы возникновения технических барьеров в торговле.
Затраты на проведение мониторинга окружающей среды индивидуальны для разных стран и даже их отдельных регионов; они влияют на конкурентоспособность (по цене) с продукцией из стран, в которых законодательно не введены санкции за высокие экологические риски (связанные, например, с использованием формальдегида, некоторых видов красителей, сбросом неочищенных сточных вод и др.).
Влияние финансовых кризисов сказывается на изменении экспортно-импортных цен в результате изменения курса валют в главных странах-поставщиках товаров ТЛП, неблагоприятной динамике цен на внутренних рынках и падении нормы прибыли у предприятий-производителей. Они вызывают также повышение кредитных ставок для импортеров, введение законодательных мер, направленных на защиту внутренних рынков, снижение покупательской способности, в том числе доли потребления дорогих импортных изделий авторитетных брендов.
С перспективой отмены квот (к 2005 г.) должна вырасти привлекательность экспорта высококачественного текстиля и обуви, что может стимулировать рост их производства во всех странах-участниках ВТО.
После присоединения к ВТО о повышении таможенных тарифов не может быть и речи, они могут только снижаться.
В Соглашении ВТО по ТБТ устранение препятствий стран-партнеров при торговле связывается с необходимостью сближения (гармонизации) тех документов и процедур, которые в настоящее время отличаются друг от друга. Это относится к техническим регламентам, содержащим обязательные обязательные для исполнения требования, которыми установлены характеристики продукции и методы ее производства, к стандартам, а также к процедурам подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов и стандартов. При этом в качестве базиса для гармонизации определены международные стандарты и правила.
Соглашение ВТО по ТБТ[[9]] легло в основу разрабатываемого в настоящее время Минэкономразвития и Госстандартом законопроекта «Об основах технического регулирования в Российской Федерации».
Роль международной стандартизации в международной торговле (на глобальном рынке) состоит в том, чтобы облегчить обмен товарами и услугами через устранение ТБТ. В глобальном масштабе эти работы организуются и координируются Международной организацией по стандартизации (ИСО), членами которой являются 129 стран (включая членов-корреспондентов). Основные принципы стандартизации: открытость и прозрачность (транспарентность), согласие (консенсус)[[10]] и техническая последовательность. Эти принципы реализуются Техническими комитетами (ИСО/ТК), представляющими все заинтересованные стороны, а также при общественном обсуждении. В ИСО действует иерархия документов, принятых с разным уровнем консенсуса и в силу этого имеющих разный статус. Во исполнение принципа транспарентности ИСО 2001 г. открыла бизнес-планы ИСО/ТК для свободного доступа на сайте http://www.iso.org/.
В связи со смещением производства продукции ТЛП в сторону стран АТЭС возрастает и их роль в процессах международной стандартизации в этой области. К сожалению, участие России в международной стандартизации в части продукции ТЛП по ряду причин существенно ограничено.
Эффективность стандартизации определяется степенью адекватности модели (системы) стандартизации действующей модели производственных отношений, и при изменении последней она должна трансформироваться.[[11]]
Часть 2. Стандартизация и техническое регулирование. В свете подготовки к присоединению России к ВТО предстоит привести в соответствии с правилами этой организации действующее техническое законодательство России, что повлечет за собой существенные изменения в отечественной системе стандартизации.
Стандартизацию (в широком смысле) рассматривают как методологию упорядочения в любой сфере деятельности человека, без которой вообще невозможно качественное и количественное разграничение (идентификация) продукции или услуг.
Исторический экскурс. Ныне действующая в России система стандартизации во многом еще сохраняет черты советской эпохи, когда она была ориентирована на обслуживание плановой социалистической экономики, стандарты были инструментами тотального нормирования, а их несоблюдение преследовалось по закону. При этом ГОСТы нередко были перегружены второстепенными показателями, что сдерживало развитие производства и расширение ассортимента продукции. Использовалась собственная система классификации стандартов, которая не совпадала с международной. Классификация продукции базировалась на кодах ОКП, разработанных для нужд статистического учета и прейскурантов, которые строились на принципах, отличных от принципов построения Глобальной классификации продукции (в странах СНГ ее аналог - ТН ВЭД).
Вместе с тем нельзя не отметить, что эта система была комплексной, так как нормированием были охвачены все виды сырья и материалов, выпускных форм продукции, технологических процессов, методов испытаний, постановки продукции на производство, управления качеством. Соблюдение стандартов, с одной стороны, стимулировалось, в частности, аттестацией на «Знак качества», с другой стороны, обеспечивалось развитой системой государственного надзора и контроля.
Этап российской стандартизации начался после распада СССР. С государственных стандартов было снято требование обязательности соблюдения (применения). В настоящее время только часть стандартов или даже некоторые их разделы (пункты) являются обязательными для исполнения, что значительно развязало инициативу производителей продукции. Исчерпывающий перечень обязательных для исполнения требований стандартов определен действующими законами «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг». Значительно сузилась сфера государственного надзора (хотя правами последнего помимо Госстандарта России наделены более 15 министерств и ведомств, издающих свои нормативные акты). На смену госприемке пришла сертификация продукции (оценка соответствия установленным требованиям, проводимая третьей стороной). Получили развитие торговые инспекции (инспекции по качеству), а также независимая товарная экспертиза продукции, проводимая обществами потребителей. Развитие рыночных отношений стимулировало появление большого числа технических условий (ТУ), часть из которых фактически стала стандартами отрасли (например, на галантерейные изделия, колготки, постельное белье).
Государственные и межгосударственные стандарты. В рамках СНГ стандартизация сегодня ведется в соответствии с программами и планами межгосударственной стандартизации. Разрабатываемые по ним стандарты получили наименование межгосударственных. В порядке преемственности они сохранили историческое обозначение ГОСТ. К «новым» ГОСТам приравнены по статусу те «старые» стандарты, с которых после ревизии фонда стандартов СССР было снято ограничение срока действия. Государственные стандарты, разрабатываемые, принимаемые и действующие на территории Российской Федерации, имеют обозначение ГОСТ Р. Из-за упразднения в отраслях текстильной и легкой промышленности (ТЛП) министерств объемы работ по стандартизации в 1992-98 гг. существенно снизились, из отраслевых НИИ ушло большинство квалифицированных специалистов по стандартизации. Положение начало постепенно меняться с 1999 г., что в значительной степени связано с принятием «Межгосударственной программы стандартизации продукции легкой промышленности на 1999-2002 годы» и подготовкой к присоединению России к ВТО.
Процессы глобализации активно влияют на российскую техническую политику (см. статью автора в журнале № 20 за февраль 2002 г. - прим. ред.). Строго говоря, и безотносительно ВТО при экспортно-импортных операциях возникают проблемы идентификации и классификации продукции, ее кодирования, единообразия требований к безопасности, упаковке, маркированию и эксплуатации. Принцип «двойных стандартов» (в России - одни требования, за рубежом - другие) приводит к потерям денег и времени, которое, как известно - те же деньги при рыночном ведении хозяйства. Выходом из этой ситуации может стать унификация (гармонизация) соответствующих нормативов. Этот подход является основным при разработке новых и пересмотре действующих документов по стандартизации.
Вместе с тем, российская национальная система стандартизации, объединяющая в рамках одного нормативного документа (ГОСТа) разные по правовому статусу требования к объекту стандартизации: как обязательные для исполнения, так и необязательные (добровольные), не соответствует практике ВТО. И дело не в названии документа, а в том, что обязательные требования, ограничивающие права производителей и поставщиков в части разнообразия, должны регламентироваться соответствующими законами. Прочие же требования, важные для потребителей, должны быть отделены от обязательных требований и изложены в стандартах, которые и сегодня не являются изначально обязательными. Некоторая условность последнего положения будет рассмотрена ниже.
Указанные противоречия призван разрешить законопроект «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», подготовленный Минэкономразвития и Госстандартом. При этом под техническим регулированием понимается деятельность, включающая в себя как законодательное и техническое нормирование требований к продукции, работе, услуге (стандартизацию), таки механизм обеспечения соответствия этих объектов требованиям установленных нормативов (контроль и надзор).
Цели реформы технического законодательства - изменить сложившуюся практику путем перехода на законодательное установление обязательных требований к продукции, снять эту функцию с государственных стандартов, расширить области применения добровольной сертификации, а также формы подтверждения соответствия.
Подчеркнем, что система стандартизации в отраслях ТЛП страдает всеми «болезнями» национальной системы стандартизации, обусловленными неадекватностью надстройки (действующей системы стандартизации) - базису (действующим в стране производственным отношениям).
Рассмотрению этих проблем и поиску их разрешения была посвящена Всероссийская конференция по вопросам совершенствования системы стандартизации, метрологического обеспечения и сертификации в текстильной и легкой промышленности (Москва, 17 января 2002 г.), организованная Российским межрегиональным союзом предпринимателей текстильной и легкой промышленности (РМСПТиЛП) при участии Минпромнауки, Госстандарта России, Торгово-промышленной палаты РФ, Национального фонда защиты потребителей, центра «Легпромстандарт».
Позиция РМСПТиЛП в отношении ВТО: не бояться, а готовиться![[12]] Исходя из этого, начата выработка стратегии реформирования системы стандартизации ТЛП, которая оформлена в виде проекта: «Концепция комплексной системы стандартизации в подотраслях текстильной и легкой промышленности Российской Федерации», дорабатываемого в настоящее время по итогам обсуждения.
Участникам конференции был представлен также проект связанного с этой концепцией документа «Предложения для Программы работ по стандартизации в области легкой текстильной промышленности и средств индивидуальной защиты на 2002-2005 годы». Этот проект подготовлен рабочей группой по предложениям отраслевых НИИ, ТК по стандартизации и предприятий с учетом анализа бизнес-планов (2001 г.) технических комитетов ИСО по соответствующей тематике.[[13]]
В ходе дискуссии на конференции высказывались разные мнения о необходимости, целесообразности и путях реформы системы стандартизации, вплоть до того, чтобы оставить все без изменений, поскольку отечественная система стандартизации, доставшаяся России от СССР, имеет ряд несомненных достоинств (но, увы, ведет к изоляции России от мирового сообщества). В то же время отмечалось, что реформа системы стандартизации в ТЛП давно назрела. В связи с этим были рассмотрены пути и методы ее реформирования, исходя из того, что в рамках соглашений ВТО основным принципом является устранение технических барьеров в торговле (ТБТ), с опорой на международную стандартизацию. Кроме того, отмечалось, что уровень унификации требований (гармонизации) отечественных стандартов с международными (ИСО, ЕН) еще достаточно низкий. Его повышение - приоритет новой Программы (155 из 224 позиций).[[14]]
Таким образом, реформирование системы стандартизации в отраслях ТЛП России является частью общей реформы национальной системы стандартизации. Важно осознавать, что конкурентоспособность отечественных товаров по качеству тесно связана с техническим регулированием, а это требует определенных материальных затрат и перестройки системы менеджмента на предприятиях в соответствии со стандартами серии ИСО 9000, ИСО 14000. Можно много спорить о правомерности требований ВТО к России в части модификации законодательства до вступления в ВТО,[[15]] однако такой процесс уже идет, и это учтено в проекте «Концепции...», определяющей стратегию реформы в отрасли.
Правомерность такого подхода косвенно была подтверждена на Всероссийской конференции «Россия и ВТО (регионы, отрасли, бизнес)», состоявшейся в Москве 27 февраля 2002 г. В своем докладе Председатель Госстандарта России Борис Алешин отметил, что действующая система нормирования не является «прозрачной», уровень гармонизации отечественных стандартов с международными - достаточно низкий, а в действующих стандартах отсутствуют опережающие требования, к которым должно подтягиваться бизнес-сообщество. Докладчик подчеркнул, что после принятия законопроекта «Об основах технического регулирования в РФ» отечественная система нормирования и подтверждения соответствия в течение длительного переходного периода (7-10 лет) должна претерпеть реформирование с целью обеспечения ее «прозрачности» и повышения эффективности, отвечающее требованиям ВТО по ТБТ.
Рассмотрим более подробно предлагаемую структуру документов, определяющих особенности новых подходов к стандартизации как составной части технического регулирования.
Иерархия документов по техническому регулированию. Нормативно-правовые документы (нормативные акты): 1. Технические регламенты. 1.1. Федеральные законы. 1.2. Указы Президента Российской Федерации. 2. Подзаконные акты. 2.1. Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие перечни стандартов (обязательных для исполнения) в обеспечение требований технических регламентов. 3. Нормативные документы по стандартизации. 3.1. Стандарты. 3.1.1. Национальные (государственные) стандарты (ГОСТ Р). 3.1.2. Применяемые в установленном порядке международные стандарты, классификации, правила, нормы и рекомендации по стандартизации.[[16]] 3.1.3. Стандарты организаций (предприятий, объединений, ассоциаций и т.п.). 4. Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.[[17]]
Как видно из приведенного перечня нормативных документов по стандартизации, в нем отсутствуют в явном виде отраслевые стандарты (ОСТ) и документы технических условий (ТУ).
В условиях плановой экономики стандарт (как нормативный документ) прямо отождествлялся с законом. «Что такое стандарт? - говорил в 1927 г. председатель Комитета по стандартизации СССР Глеб Кржижановский, - Это закон, регулирующий отношения между производителем и потребителем».[[18]] Иначе говоря, стандарт совмещал функции нормативно-правового и нормативно-технического документа.
В условиях рыночных отношений такое понимание стандарта становится неправомерным.
Стандартизация в текстильной и легкой промышленности - не самоцель. Это инструмент повышения конкурентоспособности продукции на мировом рынке, наряду с обеспечением баланса национальных интересов и международных обязательств России.
Исходя из реалий, необходим поэтапный переход на принятую в ВТО практику нормирования, т.е. разработки, принятия и применения нормативных документов. Новое понятие «техническое регулирование» относится к рынку продукции в сфере свободной конкуренции, т.е. вне сферы государственного заказа.
Независимо от сроков присоединения России к ВТО будущая реформа в сфере технического регулирования рынка продукции (работ, услуг) охватит как законодательное и техническое нормирование требований к ним, так и механизм обеспечения соответствия этих объектов установленным требованиям (т.е. сферу сертификации, декларирования, контроля и надзора).
В этой связи во избежание смешения понятий, правильнее говорить не о стандартизации, а о нормировании (т.е. нормативно-правовом обеспечении в законодательной сфере и нормативно-техническом обеспечении - собственно стандартизации, в узком смысле слова). В соответствии с проектом «Концепции...» нормирование должно в ближайшие годы претерпеть коренные изменения, в том числе в подотраслях комплекса текстильной и легкой промышленности (ТЛП).
Суть перемен. В чем это будет выражаться? В переходе к техническим регламентам (ТР) как законодательной форме технического регулирования безопасности продукции (работ, услуг); в актуализации и пересмотре действующего фонда стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации; в переходе (по мере готовности и необходимости) к добровольному статусу применения стандартов для обеспечения качества продукции в соответствии с развитием науки, техники и технологий в ТЛП; в переходе на общепризнанные международные методики измерений для обеспечении единства измерений (в качестве арбитражных при экспортно-импортных операциях), но с максимально возможным сохранением отечественного парка средств измерений; в учете интеграционной составляющей, т.е. совместимости и взаимозаменяемости с продукцией, как отечественного, так и импортного производства; в первоочередной разработке ТР и стандартов на мониторинг и прогнозирование чрезвычайных ситуаций на предприятиях отрасли, а также организационных мер по предупреждению таких ситуаций; в обеспечении комплексности нормирования на основе установления взаимоувязанных требований по всем стадиям жизненного цикла продукции ТЛП (от разработки до утилизации), по всем видам продукции, начиная от сырья и материалов до конечных готовых изделий; в переходе от нормирования в абсолютных единицах к нормированию по удельным и сопоставимым показателям, в том числе по характеристикам энерго- и материалоэффективности при обеспечении ресурсосбережения; в учете специфики создания и эксплуатации продукции оборонного назначения в рамках единых организационных и методических подходов для продукции оборонного и гражданского назначения, устранение излишней закрытости по модели «единый стандарт на продукцию двойного назначения»; в создании интегрированного информационного пространства в ТЛП на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий».[[19]]
Новый закон и новые проблемы. Порядок разработки, экспертизы и принятия технических регламентов, а также новый порядок проведения работ по стандартизации определяет законопроект «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» (www.economy.gov.ru/standart_sootv.html). [[20]]
В соответствии с Конституцией (статья 55, п.3) данный законопроект определяет, что перечень обязательных требований к продукции, методам ее производства и обеспечения соответствия должен устанавливаться путем принятия технических регламентов в ранге нормативных актов (федеральных законов), а не подзаконных (ведомственных) актов, как это происходит сейчас. Правительство своими постановлениями должно утверждать перечни обязательных для исполнения национальных стандартов (назовем их «стандартами нового подхода» и подробнее рассмотрим позже). Действующие же ГОСТы и ГОСТ Р, не вошедшие в указанный перечень, подлежат переводу в категорию сугубо «добровольных для применения» или отмене.
Первое, на что надо обратить внимание, - это отнесение к сфере технического регулирования только продукции, не попадающей под оборонный госзаказ. Прямым следствием этого мы будем иметь различные подходы к системе стандартизации: для продукции гражданского и оборонного назначения. В частности, в гражданской сфере ОСТ и ТУ не входят в перечень нормативных документов по стандартизации,[[21]] а вне её их использование не возбраняется.
Во-вторых, представляется, что этот законопроект не следует трактовать как расширяющий права производителей продукции в ущерб потребителям. Просто требования потребителей к качеству продукции должны действовать в определенных правовых рамках. Вместе с тем, потребуется частичный пересмотр номенклатуры показателей продукции бытового назначения в части их более точной классификации (в особенности это касается гигиенических и защитных свойств).
В-третьих, отметим, что после вступления в силу рассматриваемого законопроекта помимо отраслевых стандартов (ОСТ), документов технический условий (ТУ) и федеральных норм по стандартизации «зависнут» также подзаконные нормативные документы других ведомств, в том числе СанПиН, пожарные нормы, СНиП. Изменение статуса перечисленных документов потребует дополнительных комментариев и срочной проработки со стороны Госстандарта и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Технические регламенты. В соответствии с рассматриваемым законопроектом технический регламент трактуется как федеральный закон. Этот закон устанавливает обязательные для применения и соблюдения требования к объектам технического регулирования (продукции, процессам и методам ее производства, эксплуатации). Кроме того, он при необходимости устанавливает процедуры оценки соответствия обязательным требованиям, и/или иные требования (к терминологии, упаковке, конструкции, способу исполнения, маркировке или этикетированию), если это необходимо для достижения целей принятия ТР.
Цель принятия ТР - обеспечение безопасности[[22]] граждан, их имущества и окружающей среды. Причем в минимально необходимой степени, чтобы не создавать избыточные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, т.е. технические барьеры в торговле (ТБТ).
В чем особенности правого статуса и порядка применения технических регламентов?
1. Законопроект устанавливает такую процедуру разработки ТР, которая позволяет учесть общественные потребности в части установления требований к продукции (мнения предпринимателей и иных заинтересованных лиц). Это обстоятельство наряду с процедурой принятия ТР как федерального закона обеспечивает объективность и «прозрачность» требований и соответствует положениям соглашения ВТО по ТБТ.
2. Содержащиеся в ТР обязательные требования, формы оценки соответствия, являются исчерпывающими и имеют прямое действие на всей территории страны.
3. Необходимые для применения ТР правила и методы контроля (испытаний, измерений) разрабатываются федеральными органами исполнительной власти (в пределах их компетенции) и утверждаются Правительством Российской Федерации.
4. Требования ТР конкретизируются в национальных стандартах, перечень которых публикует национальный орган по стандартизации (в настоящее время - Госстандарт России).
5. Технические регламенты делятся на общие (применяются и соблюдаются во всех видах деятельности, независимо от конкретных видов выпускаемой продукции, технологических особенностей и др.) и специальные (учитывают технологические и иные особенности отдельных видов деятельности или отдельных видов выпускаемой продукции). Техническое регулирование в отношении отдельных видов продукции или деятельности определяется совокупностью требований, содержащихся в обоих видах ТР для данного вида продукции или вида деятельности.
6. Технический регламент содержит исчерпывающий перечень продукции, процессов (методов) производства и эксплуатации, на которые распространяются его требования, с указанием форм оценки соответствия и ее предельных сроков по каждому объекту технического регулирования.
7. Технический регламент может предусматривать особые требования к продукции, процессам (методам) производства и эксплуатации, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (например, детей, беременных женщин, инвалидов, а также работающих в потенциально опасных производствах и др.).
8. Законопроектом устанавливается ответственность за несоблюдение обязательных требований ТР. Вводятся новые для российского законодательства процедуры, направленные на ограничение возможного ущерба в случае выпуска на рынок опасной продукции, определен порядок принудительного отзыва продукции.
В качестве основы при разработке технических регламентов и национальных стандартов необходимо полностью или частично использовать соответствующие международные стандарты, за исключением случаев, когда их использование не в полной мере обеспечивает достижение целей обеспечения безопасности на территории России.
Таким образом, действующая система стандартизации в России должна быть существенно реформирована. Это касается целей, принципов стандартизации, а также изменения статуса нормативных документов, обусловленных введением ТР. Вместо понятия «Государственная система стандартизации» (ГСС) вводится понятие «Национальная система стандартизации», которая охватывает национальные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической информации, включая правила их разработки и применения.
Новыми целями стандартизации, в отличие от действующего в настоящее время закона «О стандартизации» теперь станут: а) обеспечение выполнения требований технических регламентов (ТР); б) повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологий.
Принципами стандартизации должны стать:
- «прозрачность» (транспарентность) процедур планирования, разработки, обсуждения, принятия стандартов;
- однозначность понимания положений, содержащихся в стандартах;
- приемлемость, т.е. максимальный учет при разработке стандартов интересов всех заинтересованных лиц, разрабатывающих, изготавливающих, реализующих и потребляющих продукцию, работы и услуги;
- возможность добровольного многократного применения стандартов;
- использование в качестве базиса международных классификаторов для разработки (пересмотра) общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации и международных стандартов - для разработки (пересмотра) стандартов;
- недопустимость создания препятствий для производства и оборота продукции, работ и услуг в степени большей, чем это минимально необходимо для выполнения целей стандартизации;
- приоритет при разработке стандартов характеристикам потребительских свойств и (или) эксплуатационным характеристикам продукции, а не характеристикам ее конструкции и общим описаниям.
Отметим, что в отличие от ТР стандарт не устанавливает механизма обеспечения его соблюдения и правовых норм ответственности за его нарушение.
Важнейший вопрос реформы стандартизации в отрасли - обеспечение «прозрачности» процесса стандартизации и уровня приемлемости стандартов, что предполагает переход к подлинно демократической процедуре достижения консенсуса.
Стандарты нового подхода (СНП) в обеспечение ТР должны, во-первых, в силу своего статуса содержать только обязательные требования. К ним можно отнести, стандарты, устанавливающие терминологию, значения норм показателей безопасности групп однородной продукции, требования к упаковке, конструкции, способу исполнения, маркировке (информация для потребителя, символы по уходу) или этикетированию, если это необходимо для достижения целей принятия ТР, а также специальные стандарты.[[23]]
Во-вторых, требования СНП должны быть унифицированы (гармонизированы) с требованиями соответствующих международных (или региональных, например европейских) стандартов во избежание проблем с ТБТ.
Стратегия реформы в отрасли. Из вышеизложенного однозначно следует, что в отрасли предстоит колоссальная работа по разработке новых документов - технических регламентов, а также по анализу, пересмотру, а возможно, и разработке недостающих СНП в обеспечение действия этих регламентов. Таким образом, профессия эксперта по стандартизации вновь становится востребованной.
